景区流量监测和管理的解决要点

　　■ 王信章

　　2009年，国家旅游局启动景区流量控制机制的研究工作，委托山东省旅游信息中心开发全国重点景区游客流量监测和服务系统，该系统包括实时流量、新增游客、驻留分析和游客来源国大功能，从2013年开始陆续在北京、福建、山东、河南和宁夏进行试点，并于2014年7月通过验收。2015年1月国家旅游局发布了《景区最大承载量核定导则》，7月向全社会公布了184家全国5A级景区的游客最大承载量。2016年8月1日，国家旅游产业运行监测与应急指挥平台上线运行，该平台视频监控方面已经接入全国31个省份617个景区2180路视频图像，并与四川、北京、安徽、福建等重点省（直辖市）完成对接。各省市旅游部门也纷纷开发和运行了以景区游客流量监测为重点的旅游产业监测平台。据悉，这些平台的主要目的是可实时掌握重点景区假日期间人流密度情况，指导景区高峰期分流工作，及时开展应急救援，保障游客安全。

　　在不断增大安全底线思维、强调没有旅游安全就没有旅游业的情况下，节假日重要景区流量管理是各级政府和旅游部门都十分重视的旅游安全工作内容，成为旅游安全的重中之重。虽然这么多年来，我国旅游景区发生因游客流量过大而导致的安全事故十分罕见，远少于旅游交通和涉水、涉火等旅游安全事故，但是由于景区流量过大这个事件本身的特殊性，尤其受到政府的关注。

　　景区流量过大导致的安全事故有三个方面的特殊性：一是影响大，因为是大流量的人群中发生安全事故，其影响自然就大；二是危害结果的不可控性，人流量过大导致的安全事故其危害结果不可预估，大流量的人群聚集极易导致大范围群体性安全事故，上海豫园发生的踩踏事故就是一例证，更大的人流聚集导致安全事故是在沙特的麦加朝圣时发生；三是景区流量过大导致的安全事故从理论上讲是可以预防的，因此基本上可以说都属于责任事故。由于以上三方面的原因，各级政府重视景区流量监控是非常必要，也是很自然的。现在的问题是，目前这样从国家旅游局到各级旅游主管部门采取的流量监控措施效果如何？据了解，全国的这个景区流量监测体系启用后尚未发生流量安全预警案例，因此难以从应用实践层面解答问题，只能从理论角度作一些探索。

　　我们有必要分析一下旅游景区人流量形成的几个特点：一是可预见性差，由于中国景区基本上都是采取现场售票入场，在散客比例高居85%以上的大众旅游时代，景区人流量集聚的可预见性是比较弱的，因此留给管理者采取措施分流疏散人流的时间也是很有限的；二是当人流过度聚集而面临安全威胁时，人流会产生不由管理者组织者控制的集体无意识和人流盲动，这又大大增加了酿成安全事故的风险；三是管理者疏散过多集积人流量的手段和措施是有限的，当大量的人流量已经聚集在现场时，安全的巨大隐患已经埋下，并随时都有可能变成事实。无论管理者采取哪种疏散方法，都难以在短时间内快速有序疏散人流和控制人流的盲动，如果是收费景区，停止售票可以减轻景区内的压力，但大量已经到达景区门口的游客就会形成集聚而造成安全隐患；如果是免费景区，分流和控制人流量的措施就更加有限。鉴于以上三个方面的分析，对于防备景区流量过大导致安全事故，基本的原则是预防为主、属地管理、政企联动。

　　所谓预防为主，就是要把文章做在预防上。事先采取措施不让人流量过量集聚，这是景区流量管理的根本，现代信息和大数据技术为预防提供了可靠支撑。属地管理就是以景区当地政府和直接管理部门为主要责任者，下沉景区流量预警和疏导的决策层级，以缩短监管的层级距离，减少决策环节，更有效地发挥监管效能，在最短的时间内采取措施降低风险。政企联动，就是要求政府和景区运营单位建立联动机制，按各自职能做好景区流量监管工作。

　　根据以上原则，景区客流监测工作应从以下几方面做好工作：

　　一是明确责任。根据属地管理和谁主办谁负责的原则，景区流量监测管理的主要责任者应是景区所在地的县级人民政府和景区管理部门，因为县级人民政府（包括市、区）是直接管辖景区的人民政府，既是直接管理者，又是离景区层级最近的人民政府，同时作为一级人民政府，县级政府拥有比较完备的资源和手段实施景区流量的监管。市、省和国家一级旅游主管部门只具有指导和服务的职能。基于这样的责任体系，景区流量监测预警和必要时的疏导分流的主体责任者是县一级人民政府，因此市级特别是省级以上政府旅游主管部门是否需要进行景区流量的监测，就值得研究。

　　二是大数据技术的应用。目前景区流量监测系统大量使用老式落后的摄像探头作为监测手段，在所谓的指挥中心看到的是一个个景区的视频画面，无法采集数据进行分析，更无法通过数据沉淀和算法进行流量预测。应该通过科技手段，应用大数据技术和现代传感装置，实现景区流量监测的智能化，并提供景区流量不同时段的预测，提前发布预告，引导游客避开流量高峰。

　　三是预约管理。在重要节假日和重要景区，可实施游客门票预约制，根据不同景区确定预约的提前时间量并严格执行游客流量承载限额规定。同时鼓励景区在不同时段采取差别价格门票制度，以实施游客流量的削峰补谷。

　　四是即时决策。就是在发生预警信号时，对应采取的措施能做到即时决策。要做到即时决策，首先要建立和完善重要节假日的值班制度，特别是县一级政府责任部门的值班制度，以便第一时间掌握预警信息；其二是要由县一级人民政府建立应急指挥体系，负责景区流量等生意人旅游安全预警、疏导和救援工作；三是要建立各项景区安全预案；四是建立信息发布和上报机制，以最快的速度上报上级政府和相关部门，同时及时规范向社会发布有关信息。